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减税降费和优化税收营商环境关键要谨防税收优惠“滥用”

时间:2019-12-28    来源:光明网    作者:

作者:中央财经大学财政税务学院院长、教授 白彦锋

  2019年12月召开的中央经济工作会议指出,要“坚持稳中求进工作总基调,坚持以供给侧结构性改革为主线,推动高质量发展”;要“深化财税体制改革”;要“巩固和拓展减税降费成效”。按照推动高质量发展的要求,2020年减税降费和优化税收营商环境,都应谨防税收优惠“滥用”;按照税收法定主义原则的要求,不断规范税收优惠,稳定微观经济主体对税收政策的预期,推动社会经济可持续发展。

  一、在我国营商环境不断改善和更大规模实质性减税降费深入推进的背景下,我国经济下行压力依然较大

  近年来,我国各级政府高度重视营商环境的改善。根据世界银行最新发布的年度《营商环境报告》,中国营商环境全球排名在2018年大幅提升32位的基础上,2019年再次提升15位至全球第31位,连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。为了不断完善营商环境、使企业轻装上阵,2019年我国进一步实施了“更大规模的减税降费”,全年减税降费规模预计将达2.3万亿元以上,各类企业受益匪浅。

  但是,受国内外多方面复杂因素的影响,我国经济下行压力依然较大,2019年分季度看,一季度增长6.4%,二季度增长6.2%,三季度增长6.0%。如果“更大规模减税降费”还不足以扭转经济下行压力,原因可能包括:第一,经济下行压力过大,减税降费不足以对冲经济下行的压力;第二,减税降费的规模和力度可能还不够;第三,减税降费真正发挥作用需要经过一定的“时滞”;第四,减税降费的政策选择可能需要调整。并不能因为我国间接税比重高,就要降低间接税、提高直接税,这是长期改革方向,但却未必是应对经济下行压力的短期“对症之药”。

  二、真正对企业投资决策起决定性作用的还是市场投资前景

  企业等微观经济主体投资经营的决心主要取决于对社会经济发展的预期,但2019年国际经济形势复杂严峻。国际货币基金组织(IMF)2019年1月在瑞士达沃斯宣布将2019年世界经济增速预期下调至3.5%,这是近三年来的最低增速。融资环境收紧、贸易不确定性、英国“硬脱欧”等风险等都被认为是经济下行的触发因素。国际货币基金组织强调,全球扩张减弱。预计2019年、2020年全球经济增长将分别放缓至3.5%和3.6%,比2018年10月的预测分别降低0.2和0.1个百分点。这在一定程度上影响了企业进行投资经营的积极性与乐观性。

  此外,税收则是影响企业投资经营的重要因素。企业投资前景好、能盈利,即使征税、企业也要投资,毕竟税收是企业投资经营的必要成本;但反之,如果投资市场前景不确定性过大,即使减税,企业也不愿意做亏本的买卖。我国减税降费的“主菜”是增值税。增值税是间接税,税负最终大多转移给了终端消费者。因此,降低增值税,最终会降低终端消费者的负担,有助于增加他们的可支配收入,进而缓解经济下行压力,但政策传导的路径和“时滞”较长。企业作为“过路财神”,“税感”不强,进而对企业投资决策等影响不够直接。现实的困境在于,我国企业所得税和个人所得税相对于经济的规模相对较小,政策空间也相对较小。

  党的十九届四中全会全面分析了我国国家治理体系和治理能力的现代化建设问题,要坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展。其中特别强调,中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。在此基础上,我们要思考如何在我国建成实现国家治理体系和治理能力现代化的税制。

  当前,中国特色的社会主义税制结构不完全是直接税与间接税的逆转、个人所得税与企业所得税之间的“逆转”。中国当前间接税为主的税制结构,是中国当前的社会经济发展阶段、税收征管水平、纳税人承受程度、税负在统筹纳税人负担与政府财政宏观调控的需要等诸多因素制约、限制的前提下长期形成的,具有一定的合理性,因而不是可以一朝一夕可以一蹴而就改变的。换句话说,直接税比重的提高也将是一个长期而缓慢的过程。我们还是要立足于我国间接税主体地位的这一长期状况来分析如何实现国家治理体系和质量现代化。也就是说,中国的税制如何与我国政治经济相适应、相协调、收入有保障、调控有力,值得深思。

  就实际情况来说,美国减所得税应对经济下行的“黑天鹅”行之有效,美国税延型的养老保险、税优型的健康险应对老龄化的“灰犀牛”与之配套。面对与美国类似的问题,类似的“药方”是否还能同样奏效呢?受制于我国与美国不同的税制结构,我国“逆周期调节”的减税降费应对经济下行压力似乎难以收到“立竿见影”的成效。那么,我国减税降费政策和税收营商环境还存在哪些问题?美国的经验不能直接“拷贝”,我国未来减税降费政策完善的方向和重点是什么呢?

  三、真正能使企业主体受益的是制度优势的“康庄大道”,而非“跑冒滴漏”税收优惠的“旁门左道”

  (一)我国税收优惠过多推高了企业的纳税遵从成本

  我国不少减税政策多而杂,专而快,缺乏稳定预期。截止2018年底,国家已出台的由税务部门负责执行并处于有效状态的优惠政策多达1626余项,自2019年开始执行的有78项。很多税收政策处于不断完善阶段,稳定性不够、临时性政策过多,国家税务总局下发的政策解读、解答、“通知”“提示”更是难以统计。

  同时,税收优惠限制条件多,享受税收优惠成本高。这也不难理解,一方面财税部门迫于社会和经济压力、要出台税收优惠,另一方面又要保证财政收入,于是,只得对享受税收优惠的资格设置条件、甚至相对严苛的条件。例如,增值税增量留抵退税制度,其前置条件包括2019年4月税款所属期起,连续六个月增量留抵税额均大于零,且第六个月增量留抵税额不低于50万元等五项条件,符合条件者甚少,特别是小微企业。

  减税降费政策中,大多带有执行时间期限,临时性、应急性特征明显。例如,2019年的小微企业所得税优惠政策、增值税加计递减政策等都是2021年12月31日,不利于企业长远规划。

  可见,如果税收优惠“过滥”、缺乏可预期性,无疑会加大企业的税收遵从成本,税收营商环境也会因此受到负面影响。早在2003年,十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,稳步推进税收改革。简税制、严征管、便于纳税人遵从,也是“最优税制”的内在要求。如果税收征管秩序得不到规范,跑冒滴漏并存,就会极大地削弱减税降费政策的“精准性”。

  例如,从2015年到2017年,我国成品油表观消费量从27616万吨分别增长至28948万吨和30661万吨,但是同时在税额标准等基本课税要素没有明显调整的前提下,同期成品油消费税收入“不增反降”,从2015年的4003亿元分别下滑至3634亿元和3624亿元。

  可见,税制、税种不能因为税收优惠“滥用”变成“税收漏斗”。“严征管”可以增强财政实力,为真正有效的减税降费提供更大的空间和可能。就财政支出方式来看,税收优惠其实是隐性的财政支出。不经过政府预算审批,在收入和支出之间形成了“直通车”,对于提高我国财政的透明度也是不利的。

  然而,清理繁杂的税收优惠并非易事。迫于多方面的压力,《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)很快就被《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知(国发〔2015〕25号)》“叫停”。2013年党的十八届三中全会也明确指出,要“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”目前看来,这些税收优惠政策的清理并非“一帆风顺”,相反还呈现出卷土重来、越来越多、越来越杂的趋势,这对于改善我国税收环境并非益事。

  (二)我国增值税“一字长蛇阵”的中性作用尚未充分发挥

  增值税是我国的第一大税种,营改增之后占到我国税收收入近一半。韩国一般纳税人占增值税纳税人的比重在65%左右,而我国为了回应社会关切,不断提高小规模纳税人标准和起征点,小规模纳税人标准目前每年500万元、起征点达到每季度30万元(根据增值税法征求意见稿)。尽管韩国国土面积狭小、经济发达程度更高,我国不能和韩国简单直接比较。但现实问题是,我国增值税一般纳税人比重的确过低,欠发达地区10%左右,发达地区也不过20%,导致增值税这个“一字长蛇阵”抵扣链条断裂,增值税筹集财政收入、“中性”作用难以真正发挥。除此之外,增值税多档税率并存、简易征收等多重因素进一步加剧了这种效应。可见,只有清理税收优惠、打通增值税各环节的抵扣链条,才能像十九届四中全会指出的,真正将制度优势转化为治理效能。



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